2006 Besoldung 439
II. Besoldung
89 Kantonales Dienstverhältnis. Höhe des Leistungsanteils. - Für die Beurteilung der Frage, wie hoch ein Leistungsanteil festzu- setzen ist, darf nicht bloss auf den Vergleich mit einzelnen Mitarbei- tenden derselben Funktion abgestellt werden. Zu berücksichtigen ist vielmehr die Positionierung sämtlicher Mitarbeitenden mit ver- gleichbaren Voraussetzungen über alle Lohnstufen hinweg.
Aus dem Entscheid des Personalrekursgerichts vom 8. September 2006 in Sachen T. gegen Regierungsrat (2-BE.2005.50017).
Sachverhalt
T. wurde ursprünglich in die Lohnstufe 12 eingeteilt; sein Jah-
resbruttolohn von Fr. 101'131.80 wurde per 1. April 2001 unverän-
dert überführt. Per 1. Januar 2002 erfolgte eine Lohnerhöhung auf
Fr. 103'811.45.
Aufgrund einer Neubewertung des Arbeitsplatzes von T. wurde
er mit Verfügung vom 2. Mai 2002 rückwirkend per 1. April 2001
der Lohnstufe 13 zugeordnet. Die Jahresbruttolöhne 2001 und 2002
wurden unverändert auf Fr. 101'131.80 bzw. Fr. 103'811.45 belassen.
T. verlangt, die per 1. Januar 2002 gewährte Lohnerhöhung sei nach
Massgabe der Einreihung in die Lohnstufe 13 rückwirkend neu fest-
zulegen.
Aus den Erwägungen
II/1. Gemäss § 4 LD setzt sich der Lohn zusammen aus einem
Positionsanteil, einem Leistungsanteil und allfälligen Lohnzulagen.
2006 Personalrekursgericht 440
Umstritten ist in concreto die Höhe des Leistungsanteils ab dem
1. Januar 2002.
2.
2.1. Bei der Festlegung des Anfangslohnes werden die für die
vorgesehene Arbeit bedeutsamen Berufsund Lebenserfahrungen im
Leistungsanteil berücksichtigt (§ 8 Abs. 1 LD). Der Regierungsrat
bzw. das Obergericht die von diesen bezeichneten Stellen ermit-
teln jährlich auf Grund der Leistungsbeurteilung und der bisherigen
Lohnentwicklung der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter den Leis-
tungsanteil (§ 6 Abs. 1 LD). Die Bandbreite für den Leistungsanteil
beträgt 40 % des Positionsanteils (§ 6 Abs. 4 LD).
2.2. Gemäss § 35 Abs. 3 PLV erfolgt die Festsetzung des An-
fangslohns unter Berücksichtigung der Erfahrungen in früheren Stel-
len, ausgewiesenen Fähigkeiten und der besonderen Eignung für die
neue Stelle; Lebenserfahrung sowie Erfahrungen in Haus-, Erzie-
hungsund Betreuungsarbeit werden angemessen einbezogen. § 36
Abs. 1 PLV schreibt vor, dass für die Lohnentwicklung innerhalb des
Leistungsanteils folgende Aspekte massgebend sind:
"a) die für die Leistungshonorierung verfügbare Lohnsumme, b) die auf Grund des jährlichen Gesprächs erfolgte Beurteilung der Leistungen der Mitarbeiterin des Mitarbeiters, c) die aktuelle Lohnposition der Mitarbeiterin des Mitarbeiters innerhalb des Leistungsanteils, d) das pflichtgemässe Ermessen der Anstellungsbehörde." 2.3. Ergänzend zu den zitierten Bestimmungen des Lohndekrets
sowie der Personalund Lohnverordnung erliess der Regierungsrat
die "Richtlinien zur Festlegung des Leistungsanteils des Lohnes"
vom 29. August 2001 (im Folgenden: Richtlinien). Darin wird unter
anderem festgehalten, dass jährlich eine Leistungsbeurteilung (DIA-
LOG) erfolgt (Richtlinien Ziffer 2). Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter
mit einer A-, B1oder B2-Beurteilung steigen im Leistungsband
schrittweise bis zum Maximum von 140 %, wobei der Anstieg bei
einer A-Beurteilung rascher erfolgt als bei einer B1bzw. B2-Beur-
teilung (Richtlinien Ziffer 3, in Kraft seit 18. September 2002). Mit-
arbeiterinnen und Mitarbeiter mit einer regelmässigen C-Beurteilung
können nicht bis zum Maximum der Lohnstufe ansteigen und nicht
2006 Besoldung 441
mit einer kontinuierlichen Lohnerhöhung rechnen (Richtlinien Zif-
fer 4). Nach der Überführung in das neue Lohnsystem noch beste-
hende durch Neuanstellungen entstandene, ungerechtfertigte
Lohnunterschiede werden ausgeglichen (Richtlinien Ziffer 5 Abs. 1).
Bei Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern mit vergleichbarem Amts-
und Lebensalter, die in der gleichen Lohnstufe eingereiht sind und
gleich beurteilt werden, aber im Leistungsband unterschiedlich posi-
tioniert sind, sollen die im Leistungsband tiefer Stehenden einen pro-
zentual höheren Leistungsanteil erhalten (Richtlinien Ziffer 5 Abs.
2). Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter haben keinen Rechtsanspruch
auf eine jährliche Lohnerhöhung (Richtlinien Ziffer 6).
2.4. In Bezug auf das Übergangsrecht ist wesentlich, dass die
früheren Besoldungen grundsätzlich per 1. April 2001 unverändert in
das neue Lohnsystem gemäss Lohndekret überführt wurden (Aus-
nahme: die frühere Besoldung lag unter dem Minimum über
dem Maximum der neuen Lohnstufe und die Voraussetzungen betref-
fend Wahrung des Besitzstands waren nicht erfüllt; vgl. Ziffer 1 ff.
des Anhangs III Lohndekret). Die erstmaligen individuellen Lohnan-
passungen erfolgten per 1. Januar 2002 (Ziffer 5 Anhang III LD).
Eine explizite Bestimmung, bis zu welchem Zeitpunkt das neue
Lohnsystem vollumfänglich eingeführt bzw. durch die Überführung
perpetuierte neu entstandene Lohnungleichheiten eliminiert sein
müssen, lässt sich den einschlägigen Erlassen nicht entnehmen.
3.
3.1. Trotz nachträglicher Zuweisung des Beschwerdeführers in
die Lohnstufe 13 (anstatt 12) wurde darauf verzichtet, seine Besol-
dung rückwirkend per 1. Januar 2002 zu erhöhen. Die Vorinstanz
führt im Wesentlichen aus, dass sich der Beschwerdeführer gemäss
der (rückwirkenden) Lohnverfügung vom 20. Dezember 2002 im
fraglichen Zeitraum innerhalb des Lohnbandes der Lohnstufe 13 bei
113,54 % befunden habe. Gegenüber zwölf Vergleichspersonen der
Funktion P., welche per 1. Januar 2002 einen höheren Zuwachs des
Leistungsanteils erhielten, habe er sich damit an vierthöchster Stelle
befunden. Damit erscheine das Lohngefüge innerhalb der Funktions-
gruppe P. durchaus kohärent und nachvollziehbar. Es könne nicht ge-
sagt werden, für den Beschwerdeführer habe im damaligen Zeitpunkt
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lohnmässig ein "Nachholbedarf" bestanden, um ihn innerhalb der
Lohnstufe 13 höher zu positionieren. Trotz dem Umstand, dass eine
Vergleichsperson per 1. Januar 2002 einen rund Fr. 550.-höheren
Leistungsanteilzuwachs erhielt, könne von einer Verletzung des
Lohngleichheitsgrundsatzes keine Rede sein.
3.2. Die Argumentation der Vorinstanz beschränkt sich auf die
folgenden Vergleiche: Den Vergleich mit einzelnen Mitarbeitenden
der Funktion P. (betreffend Höhe des Zuwachses des Leistungsanteils
per 1. Januar 2002), den Vergleich mit sämtlichen Mitarbeitenden
dieser Funktionsgruppe (betreffend Stellung innerhalb des Lohnban-
des per 1. Januar 2002) sowie den Vergleich mit einer bestimmten
Person. Diese Vergleiche vermögen indessen insofern nicht zu genü-
gen, als nach dem ausdrücklichen Wortlaut der Richtlinien ("Bei
Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern [...], die in der gleichen Lohn-
stufe eingereiht sind [...]"; Richtlinien Ziffer 5 Abs. 2) der Vergleich
mit sämtlichen einer bestimmten Lohnstufe zugewiesenen Mitarbei-
terinnen und Mitarbeitern massgebend ist. Ein derartiger Vergleich
wurde in concreto unterlassen. Die Argumentation der Vorinstanz
erweist sich demzufolge von vornherein als mangelhaft.
3.3. Die von der Vorinstanz vorgenommene Beschränkung der
Vergleichsbasis lässt sich auch nicht auf das Lohndekret die
Personalund Lohnverordnung stützen, im Gegenteil: Gemäss § 36
Abs. 1 lit. c PLV erfolgt die Lohnentwicklung unter anderem nach
Massgabe der aktuellen Lohnposition der Mitarbeiterin des Mit-
arbeiters innerhalb des Leistungsanteils. Eine Einschränkung, wo-
nach die aktuelle Lohnposition nur in Relation zu einer bestimmten
Funktionsgruppe zu einer bestimmten Lohnstufe (vgl. Richtli-
nien Ziffer 5 Abs. 2) zu berücksichtigen wäre, fehlt. Insofern erweist
sich nicht nur die Argumentation der Vorinstanz als zu eng, sondern
auch die Formulierung der Richtlinien. Massgebend ist nicht der
Vergleich mit den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der gleichen
Funktion der gleichen Lohnstufe, sondern der Vergleich über
alle Funktionen und Lohnstufen hinweg. Nur so lässt sich gewähr-
leisten, dass sich die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter unabhängig
davon, welcher Lohnstufe sie zugeordnet sind, innerhalb des Leis-
tungsbandes grundsätzlich gleichmässig entwickeln.
2006 Besoldung 443
3.4. Zusammenfassend ergibt sich, dass die vorinstanzliche Be-
gründung a priori fehlerhaft ist. Für die Beurteilung der Frage, wel-
cher Leistungsanteil einer Mitarbeiterin bzw. einem Mitarbeiter zu-
steht, darf nicht bloss auf die Positionierung anderer Mitarbeitenden
derselben Funktion abgestellt werden; zu berücksichtigen ist viel-
mehr die Positionierung sämtlicher Mitarbeitenden mit vergleichba-
ren Voraussetzungen über alle Lohnstufen hinweg. In der Praxis lässt
sich dieser Vergleich durch ein so genanntes "Lohntool" erreichen.
Vorliegend kann offen bleiben, ob die Software, welche die kanto-
nale Abteilung Personal + Organisation verwendet, den entsprechen-
den Anforderungen genügt.
3.5. Der Vollständigkeit halber gilt es, zusätzlich auf die nach-
folgenden Punkte hinzuweisen:
3.5.1. Die vorstehenden Ausführungen bedeuten keineswegs,
dass sich die Lohnentwicklungen stringent nach einem bestimmten
"Lohntool" zu richten hätten. Vielmehr steht es der Anstellungsbe-
hörde frei, im Rahmen ihres pflichtgemässen Ermessens hiervon ab-
zuweichen. Dabei hat sie eine "ganzheitliche Auseinandersetzung mit
der Lohnentwicklung der einzelnen Mitarbeitenden und der ge-
samten Organisationseinheit" sicherzustellen; dabei sind auch dieje-
nigen relevanten Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die in der Leis-
tungsbeurteilung bzw. im "Lohntool" keinen Niederschlag finden
(z.B. Lohnentwicklungen der jeweiligen Mitarbeitenden in den ver-
gangenen Jahren, Weiterbildungen, etc.). Ausgangspunkt für die
Lohnfestsetzung ist und bleibt jedoch stets der Gesamtvergleich über
sämtliche Lohnstufen und Organisationseinheiten hinweg; Abwei-
chungen sind einzelfallweise zu begründen. Nur so lässt sich errei-
chen, dass die Lohnentwicklung in der gesamten Verwaltung nach
einem grundsätzlich einheitlichen Massstab erfolgt.
3.5.2. Es kann vorliegend offen gelassen werden, ob mit den
erstmaligen individuellen Lohnanpassungen per 1. Januar 2002 das
neue Lohnsystem bereits vollumfänglich umgesetzt ob dieses
Ziel erst in einem späteren Zeitpunkt erreicht wurde. Ebenso kann in
Bezug auf die zweitgenannte Variante offen bleiben, ob und gegebe-
nenfalls für welche Zeitdauer über den 1. Januar 2002 hinaus mit der
vollständigen Einführung des neuen Lohnsystems zugewartet werden
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durfte. Wesentlich ist indessen, dass allfällige durch die Überführung
entstandenen Verzerrungen über die gesamte Verwaltung hinweg
nach einheitlichen Gesichtspunkten ausgeglichen werden mussten.
Selbst für den Fall, dass dem Beschwerdeführer aus übergangsrecht-
lichen Gründen per 1. Januar 2002 noch nicht die ihm gemäss neuem
Lohnsystem zustehende Besoldung zugesprochen werden konnte, er-
weist sich demzufolge ein Gesamtvergleich als unumgänglich.
Im Übrigen erscheint die von der Vorinstanz als massgeblich er-
achtete Vergleichsbasis (Mitarbeitende innerhalb einer bestimmten
Funktionsgruppe) namentlich auch aus Gründen des Übergangsrechts
unzulässig. Dies ergibt sich daraus, dass jene Funktionen, welche mit
dem neuen Lohnsystem auf ein höheres Lohnniveau angehoben wur-
den, aufgrund der Übergangsregelung (Ziff. 1 Abs. 1, Ziff. 2 Abs. 1
sowie Ziff. 3 Abs. 1 Anhang III LD) per 1. April 2001 tendenziell im
unteren Bereich des Lohnbands ihrer Lohnstufe lagen (je grösser der
Anstieg des Lohnniveaus, desto tiefer die Position innerhalb des
Lohnbandes). Würde sich in den Folgejahren die Lohnentwicklung
primär nach dem Lohnvergleich innerhalb der einzelnen Funktionen
richten, würden die Besoldungen der Betroffenen deutlich weniger
schnell ansteigen als nach Massgabe des Vergleichs über alle Lohn-
stufen hinweg.
4. Im Zusammenhang mit der erwähnten unzulässigen Be-
schränkung der Vergleichsbasis ergibt sich, dass relevante Ver-
gleichszahlen inklusive einer Berechnung des Lohns des Beschwer-
deführers gemäss einem geeigneten "Lohntool" fehlen. Ebenso man-
gelt es an jeglichen Angaben darüber, welche spezifischen Gründe in
concreto ein allfälliges Abweichen vom "Lohntool" rechtfertigen
könnten. Der Sachverhalt ist insofern nur mangelhaft abgeklärt. Ent-
sprechend ist der angefochtene Entscheid aufzuheben und das Ver-
fahren an die Vorinstanz zurückzuweisen. Dem Personalrekursgericht
steht zwar grundsätzlich die Ermessensüberprüfung zu, doch ist in
concreto Zurückhaltung geboten, da über den Einzelfall hinaus
grundsätzliche Fragestellungen betreffend die Umsetzung des neuen
Lohnsystems tangiert sind. Es erweist sich daher nicht als sachge-
recht, den Fall im vorliegenden Verfahren abschliessend zu beurtei-
len. Dies gilt umso mehr, als auch das Interesse des Beschwerdefüh-
2006 Besoldung 445
rers an einer nochmaligen Beschwerdemöglichkeit für eine Rückwei-
sung spricht. Die dadurch verursachte Verzögerung des Verfahrens ist
in Kauf zu nehmen. Nachdem die Vorinstanz für den Entscheid,
welcher nunmehr aufgehoben wird, sehr viel Zeit aufwendete, ohne
dass aus den Akten ein entsprechender Instruktionsaufwand ersicht-
lich wäre, wird sie angehalten, die Angelegenheit beförderlich zu be-
handeln.
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